Mengenal Kovenan Internasional Tentang Hak-Hak Ekosob (ICESCR)

Mengenal Kovenan Internasional Tentang Hak-Hak Ekonomi, Sosial dan Budaya

(Bagian I)

Oleh: Andik Hardiyanto [i]

Hak-hak ekonomi, sosial dan budaya merupakan bagian tak terpisahkan dari hak asasi manusia. Hak ekonomi, sosial dan budaya mempunyai nilai intrinsik. Hak Ekosob menciptakan kondisi bagi peningkatan kapabilitas dengan menghapuskan deprivasi. Hak-hak ini memungkinkan kebebasan untuk menentukan cara hidup yang kita hargai.[ii] Potensi manusia bisa diekspresikan melalui hak-hak sipil dan politik namun pengembangan potensi tersebut membutuhkan keadaan-keadaan sosial dan ekonomi yang memadai.[iii]

Konsep martabat kemanusiaan melandasi hak-hak sipil dan politik maupun ekonomi, sosial dan budaya. Hak-hak ini tidak bisa diberikan maupun dicabut. Martabat manusia teringkari bilamana hak-hak sipil dan politik serta ekonomi, sosial dan budaya tidak dijamin. Sementara itu, perkembangan instrumen hak asasi manusia juga semakin menjelaskan tak terpisahkannya hak-hak sipil dan politik dan hak-hak ekonomi, sosial dan budaya. Konvensi Penghapusan Segala Bentuk Diskriminasi terhadap Perempuan (CEDAW) dan Konvensi Hak Anak tegas melibatkan perlindungan terhadap kedua isu hak tersebut.

Dua kovenan pokok, ICESCR dan ICCPR mempunyai formulasi yang berbeda berkenaan dengan mekanisme implementasi ketentuan yang terkandung di dalam masing-masing Kovenan. ICCPR menghendaki Negara yang meratifikasi agar menghormati dan menjamin perlindungan atas hak-hak yang terkandung didalamnya. Di pihak lain, ICESCR menghendaki Negara Pihak agar mencapai secara bertahap realisasi sepenuhnya atas hak-hak yang diakui di kovenan dan mengambil langkah-langkah sejauh yang dimungkinkan oleh sumberdaya yang tersedia. Implikasinya adalah, ICCPR mensyaratkan implementasi yang bersifat segera, sementara itu ICESCR meminta implementasi bertahap dengan memperhitungkan sumberdaya yang ada. Sebagai akibatnya, beberapa kalangan cendekiawan dan Negara menaruh anggapan bahwa, hak-hak sipil dan politik merupakan hak asasi manusia sedang hak-hak ekonomi, sosial dan budaya hanyalah sekedar aspirasi.

Argumen seperti di atas didasari oleh anggapan bahwa keberadaan suatu hak bergantung pada upaya pemenuhannya. Argumen seperti ini tidaklah tepat dan layak karena ia menekankan pada kemampuan Negara tetapi sekaligus, mengingkari individu si pemilik hak. Masalah implementasi dan pemenuhan tidaklah boleh membuat orang menjadi kehilangan hak-haknya. Terlepas dari masalah implementasi dan pemenuhannya, manusia harus tetap memiliki hak-haknya seutuhnya.[iv] Anggapan umum yang lain berkait hak-hak sipil dan politik ialah, hak-hak tersebut merupakan hak negatif yang tidak memerlukan sumberdaya ataupun intervensi positif oleh Negara. Hal itu tidaklah benar bahwa, hak-hak sipil dan politik sepenuhnya gratis dan negatif. Pemeliharaan pengadilan dan penjara, misalnya, jelas membutuhkan sumberdaya dan intervensi positif oleh pemerintah.

Ketentuan-Ketentuan di dalam Kovenan (ICESCR)

Kovenan Internasional tentang Hak-Hak Ekonomi, Sosial dan Budaya terdiri dari 31 Pasal, yang terdiri dari Mukadimah dan 5 Bagian. Mukadimah terdiri dari lima (5) Paragraf preambuler yang seluruh isinya berbunyi sama dengan Mukadimah Kovenan Internasional Tentang Hak-Hak Sipil dan Politik. Namun perlu dicatat bahwa, paragraf preambuler ke-3 dari Kovenan ini (ICESCR) merupakan penegasan tentang keterkaitan hak-hak ekonomi, sosial dan budaya dengan hak-hak sipil dan politik. Paragraf preambuler ke-3 tersebut menyatakan:

“Mengakui bahwa sesuai dengan Deklarasi Universal Hak Asasi Manusia, keadaan ideal dari manusia yang bebas dari penikmatan kebebasan dari ketakutan dan kemiskinan, hanya dapat dicapai apabila diciptakan kondisi di mana semua orang dapat menikmati hak-hak ekonomi, sosial dan budaya, juga hak-hak sipil dan politiknya.”

‘Batang tubuh’ dari Kovenan Internasional Tentang Hak-Hak Ekonomi, Sosial dan Budaya ini terdiri dari ketentuan:

1. Prinsip Umum (1 pasal, yakni Pasal 1)
2. Kewajiban Negara (4 pasal, yakni Pasal 2 – 5)
3. Kewajiban Negara-Negara Pihak untuk mengakui dan menjamin hak-hak ekonomi, sosial dan budaya yang dimuat dan diakui dalam Kovenan (10 pasal, yakni Pasal 6 – 15)
4. Masalah pelaporan pelaksanaan instrumen kovenan yang dilakukan oleh Negara-Negara Pihak serta tindak lanjut yang dapat dilakukan oleh Economic and Social Council atau Dewan Ekonomi dan Sosial, atau organ PBB lainnya (7 pasal, yakni Pasal 16 – 22)
5. Ketentuan tentang ragam bentuk aksi internasional bagi pencapaian hak-hak yang diakui dalam Kovenan (1 pasal, yakni Pasal 23)
6. Penegasan, tentang tidak ada satu hal pun ketentuan di dalam Kovenan ini yang dapat ditafsirkan sehingga mengurangi ketentuan dalam piagam PBB dan konstitusi badan-badan khusus lainnya, berkenaan dengan masalah-masalah yang diatur Kovenan ini (1 pasal, yakni Pasal 24)
7. Penegasan, tentang tidak ada satu hal pun ketentuan di dalam Kovenan ini yang dapat ditafsirkan sehingga mengurangi hak-hak yang melekat dari semua bangsa untuk menikmati dan memanfaatkan kekayaan dan sumber daya alam mereka secara bebas dan penuh (1 pasal, yakni Pasal 25)
8. Ketentuan tentang penandatangan sebagai Negara Pihak, ratifikasi, dan aksesi, serta kententuan prosedural lainnya. (6 pasal, yakni Pasal 26 – 31)

Prinsip Umum

Pasal 1 Kovenan Hak Ekosob menyampaikan tentang prinsip umum. Terdapat 3 ayat dalam Pasal 1 ini, dua ayat yang pertama menyatakan bahwa:

(1) Semua bangsa mempunyai hak untuk menentukan nasibnya sendiri yang memberikan mereka kebebasan untuk menentukan status politik kebebasan untuk memperoleh kemajuan ekonomi, sosial dan budaya;

(2) Semua bangsa dapat demi kepentingan mereka sendiri secara bebas mengelola kekayaan dan sumber daya alam mereka tanpa mengurangi kewajiban-kewajiban yang mungkin timbul dari kerjasama internasional berdasarkan prinsip saling menguntungkan dan hukum internasional. Dalam hal apapun tidak dibenarkan suatu bangsa dirampas sumber-sumber hajat hidupnya.

Bunyi pasal 1 ayat (1) senada dengan ketentuan prinsip umum dalam Kovenan Internasional Hak-Hak Sipil dan Politik. Sementara itu, bunyi Pasal 1 ayat (2) nampaknya mendukung suatu konteks yang diperlukan dalam upaya realisasi sepenuhnya hak-hak yang diakui dalam Kovenan.

Kewajiban Negara (State Obligation)

Kewajiban Negara berdasar Kovenan Internasional Tentang Hak-Hak Ekonomi, Sosial dan Budaya dapat dikaji berdasar Pasal 2. Menurut Komite Hak Ekonomi, Sosial dan Budaya, Pasal 2 mengandung kepentingan khusus untuk mencapai pemahaman seutuhnya atas Kovenan dan, harus dilihat sebagai hal yang mempunyai hubungan dinamis dengan semua ketentuan Kovenan lainnya.

Pasal 2 ini menjelaskan sifat dari kewajiban hukum yang umum dan menjadi tanggung jawab Negara Peserta Kovenan.[v]

Pasal 2 ayat (1) Kovenan Hak-Hak Ekosob menyatakan bahwa:

“Setiap Negara Pihak pada Kovenan ini berjanji mengambil langkah-langkah, baik sendiri maupun melalui bantuan dan kerjasama internasional, terutama bantuan teknik dan ekonomi dan sejauh dimungkinkan sumber daya yang ada, guna mencapai secara progresif realisasi sepenuhnya hak-hak yang diakui dalam Kovenan ini dengan menggunakan semua upaya-upaya yang memadai, termasuk pembentukkan langkah-langkah legislatif.”

Unsur-unsur penting dari pelaksanaan ‘Kewajiban Negara’ berdasar Pasal 2 ayat (1) Kovenan tersebut di atas adalah digunakannya istilah-istilah:

§ berjanji mengambil langkah-langkah;

§ dimungkinkan oleh sumber daya yang ada;

§ mencapai secara progresif; dan

§ dengan menggunakan semua upaya-upaya yang memadai, termasuk pembentukan langkah-langkah legislatif.

Istilah-istilah dalam Pasal 2 ayat (1) tersebut di atas tidak digunakan dalam Kovenan Internasional Hak Sipil dan Politik. Pasal 2 (1) Kovenan Hak-Hak Sipol menyatakan bahwa, setiap Negara Peserta Kovenan ini berupaya untuk menghormati dan menjamin bagi semua individu... hak-hak yang diakui dalam Kovenan ini.

Telah banyak dikemukakan bahwa memang Kovenan Hak-Hak Ekosob tidak berasal dari genre yang sama dengan Hak Sipol, karenanya menjadi penting untuk memahami arti istilah-istilah yang digunakan dalam Pasal 2 (1) Kovenan Hak-Hak Ekosob guna memahami ‘kewajiban Negara’ yang diatur oleh Kovenan. Istilah-istilah yang digunakan dalam Pasal 2 ayat (1) Kovenan Hak-Hak Ekosob dapat dijelaskan berdasarkan konteks kewajiban dan arti pemakaian istilah-istilah yang dimaksud menurut Komite Hak Ekonomi, Sosial dan Budaya.

Komite Hak Ekonomi, Sosial dan Budaya menjelaskan bahwa kewajiban Negara Pihak meliputi Kewajiban Melakukan (Obligation of Conduct) dan Kewajiban Hasil (Obligation of Result). Komisi Hukum Internasional (International Law Commission) merumuskan dua kategori kewajiban tersebut dan Komite menggunakannya sebagai rujukan untuk mengelaborasi kewajiban Negara Peserta Kovenan Hak Ekosob:[vi]

§ Kewajiban Melakukan berarti bahwa Negara harus mengambil langkah spesifik, terutama berkait dengan aksi atau pencegahan. Misalnya: melarang kerja paksa merupakan tindakan melakukan sesuatu.

§ Kewajiban Hasil berarti kewajiban untuk mencapai hasil tertentu melalui implementasi aktif kebijakan dan program.

Namun harus diingat bahwa kedua kategori kewajiban tersebut tidak bisa dipisahkan. Konsep Kewajiban Melakukan dan Kewajiban Hasil memberikan perangkat efektif bagi pemantauan implementasi hak-hak ekonomi, sosial dan budaya. Konsep tersebut juga menunjukkan bahwa realisasi hak-hak ekonomi, sosial dan budaya merupakan suatu proses dinamis yang melibatkan baik intervensi jangka pendek maupun jangka panjang.

Sebagai misal, untuk mewujudkan hak atas pendidikan, penting dikaji di sini, apakah Negara, terutama Pemerintah mengambil langkah-langkah perencanaan strategis dan rencana aksi untuk mengurangi buta huruf atau meningkatkan akses pendidikan dasar pada anak-anak dari keluarga miskin di tingkat nasional atau di wilayah administratif tertentu. Selanjutnya, konteks Kewajiban Hasil menghendaki Negara, terutama Pemerintah alokasi anggaran pendidikan ditetapkan mencapai sebesar 20% dari total APBN maupun APBD.

Selain bentuk-bentuk khusus kewajiban negara di dalam konteks ketentuan Kovenan tersebut di atas, juga dikenal tiga (3) bentuk kewajiban (negara). Pemahaman dasarnya, tindakan meratifikasi suatu perjanjian intenasional hak asasi manusia membuat Negara menerima tanggung jawab untuk melaksanakan tiga (3) bentuk kewajiban, .yakni: (1) kewajiban untuk menghormati (obligation to respect); (2) kewajiban untuk melindungi (obligation to protect); (3) kewajiban untuk memenuhi (obligation to fullfil) hak asasi manusia. Ketiga kewajiban tersebut biasa disebut sebagai generic obligations. Penjelasan berkenaan dengan ketiga bentuk kewajiban Negara tersebut adalah:

• Kewajiban untuk menghormati adalah Negara diwajibkan untuk menghentikan tindakan-tindakan yang menganggu atau mengurangi penikmatan hak-hak ekonomi, sosial dan budaya. Kewajiban dalam konteks ini termasuk mempromosikan hak asasi manusia.

• Kewajiban untuk melindungi adalah Negara wajib mencegah pelanggaran hak asasi manusia oleh pihak ketiga. Bentuk kewajiban ini untuk merespon kenyataan bahwa pihak ketiga, termasuk pengusaha berpotensi melakukan pelanggaran hak asasi manusia dalam operasinya.

• Kewajiban untuk memenuhi adalah Negara wajib melaksanaan tindakan yang tepat, termasuk langkah-langkah khusus seperti pembentukan legislasi, kebijakan administratif tertentu, dan penganggaran untuk realisasi sepenuhnya hak asasi manusia.

Negara bisa dinyatakan ‘gagal’ atau ‘melanggar hak ekonomi, sosial dan buaya’ jika:

(i) Negara tidak melaksanakan kewajiban (hukumnya) atau melakukan tindakan yang tepat dalam melaksanakan program atau kebijakan tertentu untuk perwujudan hak asasi manusia; dan

(ii) Negara tidak bisa mencapai target atau standar substantif pemenuhan hak ekonomi, sosial dan budaya.

Di sinilah pentingnya memahami indikator dan pengembangannya, baik secara kuantitatif maupun kualitatif, khususnya dalam hal penggunaan alokasi sumber daya secara maksimum untuk realisasi sepenuhnya hak-hak yang diakui dalam Kovenan.

Arti ‘… berjanji mengambil langkah-langkah’

Istilah ‘Setiap Negara Peserta... berjanji mengambil langkah-langkah’ sebagaimana tersebut dalam Pasal 2 (1) Kovenan Hak Ekosob itu biasanya ditafsirkan dalam kandungan arti implementasi Kovenan secara bertahap. Namun harus dicatat bahwa istilah serupa juga digunakan dalam Pasal 2 (2) Kovenan Hak Sipol dan dalam Pasal 2 (1) Konvensi Menentang Penyiksaan dan Perlakuan atau Penghukuman Lain yang Kejam, Tidak Manusiawi, atau Merendahkan Martabat Manusia. Dengan demikian maka istilah tersebut tidak bisa ditafsirkan sebagai implementasi bertahap.[vii]

Komite Hak Ekonomi, Sosial dan Budaya menjelaskan bahwa, walaupun realisasi sepenuhnya atas hak-hak yang relevan bisa dicapai secara bertahap, namun langkah-langkah ke arah itu harus diambil dalam waktu yang tidak lama setelah Kovenan berlaku bagi Negara Peserta bersangkutan. Langkah-langkah tersebut haruslah dilakukan secara terencana, konkrit dan diarahkan kepada sasaran-sasaran yang dirumuskan sejelas mungkin dalam rangka memenuhi kewajiban-kewajiban Kovenan.

Arti ‘… dengan menggunakan semua upaya yang memadai,

termasuk pembentukkan langkah-langkah legislatif’

Istilah ‘… dengan menggunakan semua upaya yang memadai, ….’ menurut penjelasan Komite Hak Ekonomi, Sosial dan Budaya, Negara harus memutuskan langkah-langkah yang tepat dan itu mungkin bergantung pada hak yang hendak diimplementasikan. Namun demikian, Komite menyatakan bahwa laporan Negara Pihak harus menyebutkan tidak hanya langkah-langkah yang telah ditempuh namun juga alasan mengapa langkah-langkah tersebut dianggap sebagai paling “tepat” berikut situasi-situasinya.

Jelas dari interpretasi yang diberikan oleh Komite bahwa istilah ‘all appropriate measures’ berkaitan baik dengan melakukan (conduct) maupun hasil (result). Negara Pihak tidak bisa menghindar dari kewajibannya dengan hanya mengatakan bahwa kebijakan-kebijakannya bertujuan untuk pembangunan ekonomi sehingga kemiskinan dan buta huruf akan serta merta terhapuskan. Mengenai istilah adoption of legislative measures (..termasuk pembentukan langkah-langkah legislatif), Komite menyatakan bahwa hal itu sama sekali tidak menyelesaikan kewajiban Negara Pihak. Keberadaan hukum semata tidaklah cukup membuktikan Negara Pihak telah menjalankan kewajibannya sesuai Kovenan. Misalnya, ketika membahas laporan Kanada, seorang anggota Komite berkomentar ‘…jika laporan difokuskan secara sempit pada aspek-aspek legal semata, maka kecurigaan biasanya akan muncul mengenai adanya jurang antara perundangan dan praktek.’

Selain dari undang-undang, Komite juga menekankan kebutuhan untuk penyediaan judicial remedies sehubungan dengan hak yang mungkin, sesuai dengan perundangan nasional, dianggap tidak bisa diajukan ke pengadilan (justiciable).

Arti ‘..mencapai realisasi progresif’

Sudah menjadi anggapan umum bahwa berhubung sumber daya yang dibutuhkan maka realisasi hak-hak ekonomi, sosial dan budaya tidak bisa diimplementasikan segera. Di pihak lain, Komite menyatakan bahwa,

“Fakta bahwa realisasi yang membutuhkan waktu, atau dengan kata lain secara bertahap, diantisipasi dalam Kovenan ini janganlah disalah-artikan sebagai pengingkaran sama sekali terhadap kewajiban (of all meaningful content). Sebaliknya, hal itu merupakan antisipasi terhadap perlunya cara-cara yang fleksibel, yang justru mencerminkan realitas dunia nyata berikut segala kesulitan yang harus dihadapi oleh negara manapun dalam menjamin realisasi sepenuhnya hak-hak ekonomi, sosial dan budaya. Di pihak lain, ungkapan tersebut harus dipahami dengan tetap mengingat tujuan Kovenan secara keseluruhan, dimana raison d’etre (alasan keberadaan) Kovenan ini memang untuk merumuskan kewajiban-kewajiban yang jelas bagi Negara Peserta dalam rangka realisasi sepenuhnya hak-hak ekonomi, sosial dan budaya. Dengan demikian maka Kovenan mewajibkan (Negara Pihak) agar mengarah kepada tujuan tersebut dengan cara yang paling tepat-guna dan paling efektif.”

Komite Hak Ekonomi, Sosial dan Budaya menjelaskan bahwa ‘realisasi secara bertahap (progresif realization) bukanlah klausul untuk melarikan diri. Interpretasi demikian memberikan suatu perspektif konseptual, khususnya pada para aktivis, guna menolak rumus ‘gradualisme’ dalam kebijakan ekonomi, yang berarti bahwa, untuk menjamin kesejahteraan sosial adalah merupakan suatu proses jangka panjang yang bertahap di mana pertumbuhan ekonomi akan menetes kepada semua orang. Seringkali, pertumbuhan menjadi tujuan an sich tanpa memperhitungkan apakah (ia) bermanfaat secara sosial atau tidak. Posisi Komite nampaknya berpegang bahwa proses pertumbuhan ekonomi haruslah dikombinasikan dengan realisasi hak asasi manusia.

Komite juga telah menyimpulkan bahwa ‘realisasi progresif’ melibatkan tidak hanya perbaikan secara terus menerus namun juga kewajiban untuk menjamin agar tidak terjadi perkembangan regresif (kemunduran). Komite menyatakan bahwa “setiap langkah mundur yang direncanakan... harus diikuti dengan pertimbangan yang sangat hati-hati dan membutuhkan justifikasi sepenuhnya dengan mengacu kepada totalitas hak yang ditentukan dalam Kovenan dan dalam konteks pemanfaatan sepenuhnya secara maksimum sumberdaya yang tersedia."

Arti ‘…dimungkinkan sumberdaya yang ada’

Anggapan bahwa sumberdaya ekonomi itu penting bagi implementasi hak-hak ekonomi, sosial dan budaya telah berkembang menjadi alasan utama untuk menempatkannya dalam posisi sekunder. Komite memang mengakui pentingnya sumberdaya bagi pemenuhan hak-hak ini tapi tidak menganggap bahwa ketersediaan sumberdaya sebagai klausul pelarian diri. Komite telah menyatakan bahwa dalam kasus di mana terdapat jumlah yang cukup signifikan rakyat hidup dalam kemiskinan dan kelaparan, maka Negara harus membuktikan bahwa kegagalannya memenuhi hak-hak orang-orang ini memang diluar kendali.

Komite Hak Ekonomi, Sosial dan Budaya mengembangkan gagasan mengenai ‘kewajiban minimum’ (core minimum obligation) untuk menyangkal argumen bahwa ketiadaan sumberdaya menyebabkan tidak terpenuhinya kewajiban. Komite menegaskan bahwa, setiap Negara mempunyai kewajiban minimum untuk memenuhi tingkat pemenuhan minimum dari setiap hak yang terdapat dalam Kovenan. Komite menjelaskan bahwa, “Negara Peserta dimana terdapat sejumlah signifikan orang-orang yang kekurangan bahan pangan pokok, pelayanan kesehatan dasar, pemukiman dan perumahan dasar, atau dalam bentuk-bentuk pemenuhan pendidikan dasar merupakan prima facie, failing to discharge its obligations under the Covenant...”

Selanjutnya bahkan, Komite menjelaskan bahwa, bahkan jika sumberdaya yang tersedia jelas tidak mencukupi, Negara Peserta tetap berkewajiban untuk menjamin realisasi hak yang seluas-luasnya dalam serba keterbatasan yang ada. Selain itu, Komite juga menyatakan bahwa bahkan pada saat-saat keterbatasan sumberdaya yang akut, anggota-anggota masyarakat yang rentan bisa dan memang harus mendapatkan perlindungan dengan diadopsinya program-program yang dirancang relatif murah.

---

[i] Koordinator Nasional: Indonesia ESC Rights Action Network

[ii] Amartya Sen, Beyond Liberalization: Social Opportunity and Human Capability, Institute of Social Sciences, New Delhi, 1994.

[iii] Yash Ghai, Human Rights and Governance: The Asia Debate, University of Hong Kong (mimeo).

[iv] Rosalyn Higgins, International Law and How We Use It, Clarendon Press, Oxford, 1994 (h. 100).

[v] General Comment 3 (Fifth Session, 1990), Compilation of General Comments and General Recommendations Adopted by the Human Rights Treaty Bodies, UN Document, HRI/Gen/1/Rev.1, Juli 1994.

[vi] Ibid.

[vii] Matthew Craven, The International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights—A Perspective on its Development, Clarendon Press, Oxford, 1995 (h. 125).